不斷探索逐步發展未檢制度 呵護未成年人健康成長

　　不斷探索逐步發展未檢制度呵護未成年人健康成長

　　制圖/李曉軍

　　2018年10月，最高人民檢察院首次向國務院組成部門教育部發送檢察建議，主題是校園安全，編號為一號，這也是最高檢發出的首份關于社會治理的檢察建議，故稱“一號檢察建議”。

　　“一號檢察建議”發出后，教育部迅速下發《關于進一步加強中小學(幼兒園)預防性侵害學生工作的通知》等文件，采取得力措施加以落實；各地檢察機關、教育部門、學校加強溝通配合，通過一系列舉措，建立完善校園安全及未成年人保護工作機制。

　　此舉贏得社會各界一片贊譽之聲。

　　然而，回顧歷史可知，新中國成立后較長一段時間，未成年人檢察工作都處于空白期，沒有相應的機構，　　　　下轉第八版

　　上接第一版 更無特殊的工作機制可言，不利于未成年人合法權益的保護。

　　懷著強烈的責任感和使命感，1986年，上海市長寧區人民檢察院在審查起訴科內設立全國第一個“少年刑事案件起訴組”，標志著我國未檢工作從普通刑事檢察工作中分離，朝著專業化方向發展的開端。

　　30多年來，未檢工作從無到有、逐步發展，特別是黨的十八大以來，檢察機關以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，“少年司法理念”不斷更新、機構穩步推進、機制持續完善。其間，實現“三大轉變”，即任務從應對預防未成年人犯罪向保護未成年人權益轉變，職能從單純辦理未成年人犯罪案件到同時辦理侵害未成年人犯罪案件，目前正在探索開展未成年人刑事執行、民事行政、公益訴訟檢察業務，逐步向全面綜合司法保護轉變，工作推動從各地檢察機關積極探索由下而上推動到最高檢加強頂層設計，強化對全國未檢工作的整體推動轉變，在保障未成年人健康成長、促進社會和諧穩定等方面發揮了重要作用。

　　機構變化

　　從“零”到制度框架基本搭建

　　1985年，電影《少年犯》上映。影片在監獄實地取景，選擇18名少年犯做演員，用紀實的手法再現了他們服刑、改造的過程，揭示了少年犯罪的成因、根源，給人巨大的心靈震撼，發人深思。

　　這也是那個年代青少年問題的真實反映——上世紀七十年代末八十年代初，隨著改革開放后經濟、文化、社會的迅速發展，我國犯罪情況出現新的變化，未成年人犯罪數量明顯增多。

　　為此，中共中央于1979年批轉了中宣部、教育部等8個部門《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》，強調必須高度重視和努力解決未成年人犯罪問題。

　　1985年10月，中共中央發布《關于進一步加強青少年教育、預防青少年犯罪的通知》。同年11月，在北京通過的《聯合國少年司法最低限度標準規則》提出“應建立適時少年司法的機構，以滿足少年犯的不同需要，保護他們的基本權利”。

　　其間，檢察機關也逐漸在辦案中發現，未成年人犯罪原因、動機以及犯罪后對自己行為的認知等，都與成年人犯罪有很大不同，用成年人司法懲處難以起到預防、減少未成年人犯罪的目的。

　　正是在這樣的背景下，我國第一個未檢專門辦案組織——上海市長寧區檢察院“少年刑事案件起訴組”孕育而生。

　　此后隨著全國第一部保護青少年的地方法規《上海市青少年保護條例》于1987年6月出臺，上海20個區縣檢察院均相繼在起訴科設立少年起訴組，承擔起未成年人刑案的審查起訴、出庭公訴和預防犯罪等工作。

　　與此同時，重慶、福建、北京等地的一些檢察院也先后在起訴、批捕部門設立了未檢專門辦案組。

　　經過5年多地方探索，1991年6月，“兩高兩部”聯合下發《關于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》，要求“人民檢察院應根據辦理少年刑事案件的特點和要求，逐步建立專門機構”。

　　同年9月，全國人大常委會通過未成年人保護法明確，公安機關、檢察院、法院辦理未成年人犯罪案件，應當照顧未成年人的身心特點，并可以根據需要設立專門機構或者指定專人辦理。

　　很快，最高檢就在當時的刑事檢察廳成立了少年犯罪檢察工作指導處，有力指導地方未檢工作專門化建設。上海市虹口區人民檢察院率先成立了集未成年人刑事案件審查批捕、審查起訴等檢察工作于一體的獨立建制機構——未成年人刑事檢察科。

　　設置專門機構處理未成年人司法問題是衡量一個國家未成年人司法制度是否成熟的重要標志之一。如今回過頭來看，司法實踐證明，沒有未檢專門機構就沒有未檢案件的專門辦理；凡是未檢工作成效突出的地方，其未檢機構也必然比較健全。

　　然而，未檢專門機構建設并非一帆風順。

　　由于1996年刑訴法修訂沒有對辦理未成年人案件的程序作專門規定，在之后的機構改革中，未檢機構與少年法庭一樣紛紛撤并，最高檢也于1997年取消了少年犯罪檢察工作指導處。

　　但未檢工作的探索從未中斷。1999年預防未成年人犯罪法出臺，次年中辦、國辦轉發中央社會治安綜合治理委員會《關于進一步加強預防青少年犯罪工作的意見》，各地持續深入推進未檢工作。

　　進入新世紀后，最高檢總結各地經驗，下發《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》，以司法解釋的形式首次對未成年人刑事檢察工作做出系統規定，確立未檢工作專人辦理制度。

　　上海再拔頭籌，于2009年在市檢察院成立未成年人刑事檢察(以下簡稱未檢)處，為我國首個省級未成年人刑事檢察部門；隨后上海市檢察院第一、二分院相繼成立未檢處，標志著全國首個三級未檢機構建設完備。

　　3年后修訂出臺的刑事訴訟法，增設未成年人刑事案件訴訟程序專章，極大地推動了未檢工作的發展。最高檢于2012年在公訴廳設立未成年人犯罪檢察工作指導處，于2015年12月又成立臨時廳級機構——未檢工作辦公室，標志著全國四級未檢機構設置基本完備，職責范圍基本劃定，制度框架基本搭建，以未成年人這一特殊主體為對象所建立的獨立業務類別終于確立。

　　如今，從白山黑水到西南邊陲，從東海之濱到天山腳下，都有未檢檢察官忙碌的腳步，全國未檢機構建設也取得長足發展。2018年12月，在中央和有關部門的大力支持下，最高檢在內設機構改革中成立專門負責未檢工作的第九檢察廳，這是中央政法機關設立的第一個未成年人保護廳級部門。從此，未檢專業化建設進入一個新的發展階段，未檢工作縱向“捕訴監防”一體化工作模式和橫向涉及未成年人的刑事、民事、行政、公益訴訟檢察的工作職能已基本形成。

　　機制變化

　　從只辦刑案到刑民行齊發力

　　“檢察官姐姐，我被錄取了，謝謝你們一次又一次的幫助……”去年7月，小凡拿到大學錄取通知書后立即致電寧夏回族自治區中衛市沙坡頭區人民檢察院未成年人檢察官表達感謝。

　　一次酒后沖動，上高中的小凡與3名同學搶劫路人手機。考慮到小凡等4人都是未成年人，未造成他人人身傷害，犯罪情節輕微，被抓后認罪悔罪且積極賠償，社會調查顯示4人平時表現良好，系初犯、偶犯，檢察院依法決定對4人附條件不起訴，考驗期為6個月。

　　經過跟蹤考察，小凡等4人表現不錯，能夠遵守相關規定，考驗期滿后，沙坡頭區檢察院依法對4人作出不起訴決定。最終，4人均考上大學。

　　據統計，2018年全國共對未成年犯罪嫌疑人作出附條件不起訴6959人，相比2013年上升了一倍。2016年至2018年，全國共有1869名未成年犯罪嫌疑人經檢察機關幫教后考上大學。

　　“推一把是少年犯，拉一把是大學生”。早在上世紀八十年代，未檢先行者們邁出第一步時，就認識到對未成年犯罪嫌疑人要嚴格把握逮捕、起訴條件，注重教育、挽救，并逐步探索嘗試了社會調查、庭審教育等特有制度。

　　1991年未成年人保護法確立了對未成年人“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則。當年最高檢下發《關于認真開展未成年人犯罪案件檢察工作的通知》提出了“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴”的方針和區別對待的原則。

　　隨著未檢機構不斷推進完善，各級檢察機關大膽創新，逐步形成了社會調查、合適成年人、社會觀護、附條件不起訴、刑事和解、羈押必要性審查、犯罪記錄封存等一系列未成年人犯罪案件特殊檢察工作機制，彰顯了對未成年人的“特殊關愛”。

　　2002年最高檢《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》對各地探索的一些涉未犯罪特殊檢察工作機制進行了總結、固定和規范；2012年修訂的刑訴法吸納了上述特殊檢察工作機制，確立了“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”等原則，明確辦理未成年人案件應當以“未成年人權益最大化”為出發點。

　　堅持寬容不縱容，嚴管厚愛，把幫教貫穿于辦案始終。2003年至2018年9月，全國檢察機關共開展社會調查近10萬人，落實合適成年人到場31.2萬余人，申請法律援助22.8萬余人，開展親情會見10.5萬余人。在對嚴重未成年人犯罪依法懲戒、保持司法警示的同時，對未成年人涉嫌的輕微犯罪，依法從寬。

　　尤為值得一提的是，檢察實踐中，為更有效地挽救未成年犯罪嫌疑人，未檢逐漸從單一的批捕、起訴職能，發展為捕訴防一體化的模式。2013年12月，最高檢對《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》進行修訂，明確要求省級、地市級檢察院和未成年人刑事案件較多的基層檢察院設立獨立的未成年人刑事檢察機構，實行捕、訴、監、防一體化工作模式。

　　實際上，在過去很長時間里，未成年人檢察的職責只是辦理未成年人涉嫌犯罪案件，而隨著未檢工作的不斷推進，其內涵不斷豐富，逐步擴展到包括涉罪未成年人、未成年被害人以及其他權益受到侵害的未成年人。

　　2015年5月，最高檢出臺《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》，要求對未成年人司法保護對象范圍全覆蓋。各地更加注重雙向保護理念，既保護涉罪未成年人的合法權益，也注重保護和救助未成年被害人。

　　未成年人被侵害后，身心會受到極大傷害，更需要專業的保護和關愛。針對這一情況，檢察機關探索適用特殊辦案程序，推行未成年被害人一站式詢問制度，避免因詢問方式不當或反復詢問給未成年被害人造成二次傷害；設置環境溫馨的家居式辦案區，緩解未成年被害人的緊張情緒；實行保護性出庭方式，力求在指控犯罪的同時把對被害人的影響降到最低。

　　最高檢還專門下發了《關于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》，近年來，檢察機關為數萬名未成年被害人提供司法救助、心理干預、司法援助等救助措施。

　　除刑事領域外，未成年人利益最大化原則也體現在民事、行政方面。2018年年初，最高檢在全國13個省份開展涉未成年人刑事執行、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作。各試點地區檢察機關積極探索辦理未成年人公益訴訟案件，截至今年4月，在涉及未成年人食品藥品安全、產品質量領域，共發出訴前檢察建議297件，提起公益訴訟8件；對其他侵害眾多未成年人合法權益的問題發出檢察建議711件，支持起訴9件。

　　針對當地景區只對身高1.2米以下的兒童免票問題，2018年6月，浙江省寧波市江北區人民檢察院聯合區監察委、法制辦向物價部門發出《關于完善部分景點兒童票政策的建議書》，并監督完成整改。

　　縱觀未檢工作的發展歷史，檢察機關對未成年人的司法保護理念始終與時俱進，適應時代潮流發展，體制機制不斷更新，而一直不變的，是對侵害未成年人犯罪零容忍的態度和立場。

　　各地檢察機關對侵害未成年人犯罪，依法從嚴從快審查逮捕、審查起訴，保持嚴打高壓態勢。2018年至2019年4月，全國檢察機關共批準逮捕侵害未成年人犯罪5.42萬人，起訴6.76萬人，成功指控了米脂砍殺學生案，攜程親子園、紅黃藍幼兒園虐童案等一批社會高度關注的侵害未成年人犯罪案件；使犯罪分子得到應有的制裁。最高檢也成功抗訴了齊某強奸、猥褻兒童案，被告人被從有期徒刑10年改判為無期徒刑。

　　2019年2月，最高檢發布《2018—2022年檢察改革工作規劃》提出，探索建立罪錯未成年人的臨界預防、家庭教育、分級處遇和保護處分制度，建立性侵害未成年人違法犯罪信息庫和入職查詢制度，努力體現對罪錯未成年人“嚴管又厚愛、寬容不縱容”的工作思路，推動健全侵害未成年人犯罪懲防機制，掀開新時代未檢工作新篇章。

　　體系變化

　　從單打獨斗到各方力量配合

　　2018年11月，重慶市檢察機關在深入開展掃黑除惡專項斗爭中發現，黑惡勢力向未成年人滲透趨勢明顯。黑惡勢力通過在網絡平臺傳播幫派結義、刀具耍酷等江湖文化，以輟學、無業未成年人和遭受校園欺凌的在校生為重點發展對象，招募、引誘、威逼未成年人加入，結伙作案，社會影響惡劣。

　　針對這一情況，重慶市人民檢察院分別向市公安局、市教委等發出檢察建議，通過建立健全網上巡查機制，及時處置614條有害信息；建立健全校園周邊綜合治理機制，取締“黑網吧”及違規網吧20家；建立健全防范輟學機制和校園欺凌監管預警機制，勸返失學輟學學生1569人等。

　　未成年人涉嫌犯罪或權益受到侵害，往往與其所處的不良社會環境有關。而辦理未成年人案件的主要任務，也是幫助他們回歸社會。因此，未成年人保護是一項系統社會工程，靠檢察機關單打獨斗是不行的，必須加強各方力量的配合。

　　檢察機關充分認識到未檢社會支持體系建設重要性，未檢在30多年發展歷程中，和社會支持體系相伴而生、共同促進、共同發展。

　　早在上世紀80年代，未成年人司法(包括未檢工作)在萌芽、探索階段，就提出了“司法保護一條龍”和“社會保護一條龍”建設相結合的思路。當時一方面加強各政法機關在辦理未成年人案件中的配合，另一方面加強與綜治、共青團、關工委等相關職能部門和社會組織的聯系與銜接，邀請“五老”等社會力量參與未成年犯罪嫌疑人幫教和犯罪預防工作，產生了積極效果。

　　2000年前后，各地檢察機關主動探索社會調查、合適成年人、社會觀護、附條件不起訴、心理矯正等一系列特殊檢察制度，這對社會支持體系建設提出了更高的要求，一些地方檢察機關開始引進社會工作者、心理咨詢師參與未成年人檢察工作，有的還利用愛心企業、社區服務站等建立起涉罪未成年人觀護基地。

　　2016年，全國未檢工作30年座談會系統提出要大力推進未成年人檢察專業化規范化社會化建設的發展思路，把未檢社會化建設放在和專業化規范化建設同等重要的位置來謀劃和推進。2018年2月，最高檢與團中央簽訂《關于構建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協議》，未檢社會支持體系建設進入了新的發展階段。

　　針對近年來中小學生欺凌和暴力現象頻發這一情況，最高檢聯合教育部等9部委印發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，各地檢察機關充分發揮法律監督職能，加強與相關部門的溝通配合，推動完善校園安全管理機制、積極參加綜合治理與整頓校園周邊環境工作、健全完善防治中小學生欺凌和暴力法律規定和機制制度，打出組合拳，取得了一定成效。

　　從破解侵害未成年人案件發現難、報告難、干預難、聯動難、追責難等一系列問題到探索解決未成年人犯罪低齡化問題，從關懷農村留守兒童到保障困境流動兒童合法權益……檢察機關聯手相關部門及社會組織，積極推動未成年人保護社會治理創新，更好地解決未成年人保護難點問題。

　　當前，未成年人犯罪的整體數量雖然下降，但卻呈現出暴力化、低齡化、成人化趨勢，其重要原因之一就是一些未成年人法治意識淡漠，既缺乏對法治的敬畏和遵守，也不懂用法律維護自身合法權利。

　　為此，最高檢和教育部創新學校法治宣講模式，部署聯合開展全國法治進校園巡講活動，2018年至2019年4月，全國檢察機關共深入校園開展法治巡講5.16萬次，覆蓋5.7萬所學校和3803.48萬名師生，受到普遍歡迎好評。目前，包括最高檢領導、各級檢察機關領導干部在內的1.73萬名檢察官帶頭兼任法治副校長。

　　站在新的歷史方位、新的起點，未檢工作面臨新的機遇和挑戰。

　　最高檢第九檢察廳負責人表示，未檢工作將始終踐行以人民為中心、為人民謀福祉的宗旨和追求，依法懲治侵害未成年人犯罪，保護救助未成年被害人，依法懲戒、精準幫教涉罪未成年人，預防未成年人犯罪，維護未成年人合法權益；堅持以未成年人權益的特殊、優先保護為核心要求，不斷完善捕、訴、監、防一體化工作模式，進一步加強未成年人全面綜合司法保護，推進新時代未成年人司法保護工作實現新的發展。　　□　本報記者 周斌