多地對(duì)輔警立法厘清職責(zé)邊界強(qiáng)化權(quán)益保障 解管理之困

　　連續(xù)三天時(shí)間里，江蘇、河南、寧夏分別出臺(tái)警務(wù)輔助人員條例——9月25日，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過《江蘇省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》；26日，河南省十三屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議表決通過《河南省警務(wù)輔助人員條例》；27日，寧夏回族自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過《寧夏回族自治區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》。

　　目前，已有天津、山西、江蘇、河南、寧夏等多個(gè)省區(qū)市對(duì)輔警進(jìn)行專門立法，四川、黑龍江正在對(duì)相關(guān)草案征求社會(huì)各界意見，福建、湖南等地已將或擬將輔警管理列入立法計(jì)劃。

　　專家認(rèn)為，從近些年輔警的發(fā)展?fàn)顩r、中央文件和地方立法等層面來看，國(guó)家層面的立法具有較大的可行性。建議適時(shí)對(duì)人民警察法進(jìn)行修改，通過設(shè)立專章、作出原則性規(guī)定等方式，對(duì)輔警管理的重要問題進(jìn)行規(guī)范。

　　管理使用不規(guī)范等問題突出

　　在剛剛過去的這個(gè)國(guó)慶中秋假期，河南省鄭州市高鐵站日均發(fā)送旅客幾十萬人次。這樣的客流量，讓在高鐵站負(fù)責(zé)維持秩序的鄭州輔警張偉比平時(shí)更忙碌。

　　“假期的工作，用披星戴月來形容，一點(diǎn)也不夸張。相比平時(shí)，假期送站的車輛和人流量格外多，我們的工作量也比平時(shí)要大上很多，每天都要從早忙到晚，一天睡四五個(gè)小時(shí)是常事兒。”張偉說。

　　2018年，鄭州市公安局面向社會(huì)公開招聘2000名警務(wù)輔助人員，主要從事特勤、交通管理和環(huán)保執(zhí)法等輔助工作，招聘人數(shù)達(dá)到史上最高。張偉正是通過這次招聘，進(jìn)入到輔警隊(duì)伍當(dāng)中。

　　鄭州對(duì)于輔警的需求，在全國(guó)范圍內(nèi)并不少見。

　　目前，江蘇省警務(wù)輔助人員約有18.2萬人，全省輔警與警察人數(shù)的比例最高的市縣已達(dá)4：1；截至今年初，四川省各級(jí)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員約7.6萬人……近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也明顯增多。為緩解任務(wù)加重和警力緊缺的矛盾，各地公安機(jī)關(guān)普遍建立了警務(wù)輔助人員隊(duì)伍。

　　警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的建立，在適應(yīng)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展、緩解警力不足方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，警務(wù)輔助人員管理工作還存在許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾期待的地方，警務(wù)輔助人員法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范等問題日益突出。

　　立法層面破解輔警管理難題

　　為規(guī)范警務(wù)輔助人員管理，2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面，提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求。

　　《意見》的制定，為進(jìn)一步規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作指明了方向、明確了要求。此后幾年，一些地方通過制定專門立法或者規(guī)范性文件，對(duì)《意見》中的一些原則性規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和完善，極大提升了輔警管理的法治化水平。

　　江蘇省政府在作《江蘇省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例（草案）》說明時(shí)指出，立法的重要目的在于，厘清警務(wù)輔助人員的職責(zé)邊界，強(qiáng)化對(duì)警務(wù)輔助人員履職的指引和監(jiān)督，有利于促進(jìn)警務(wù)輔助人員規(guī)范開展各項(xiàng)工作，充分發(fā)揮其保民平安、為民服務(wù)的積極作用，更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

　　中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院副教授史全增說，長(zhǎng)期以來，在輔警管理實(shí)踐中存在著諸多的疑難問題，需要從立法層面予以解決。9月下旬連續(xù)公布的三部省級(jí)地方性法規(guī)，是地方層面輔警管理改革所取得成果的展示，表明了輔警管理的法治化在地方層面得到了充分重視，以法治思維和法治方式解決輔警管理問題達(dá)成了廣泛共識(shí)。

　　“輔警管理立法，既是對(duì)輔警的規(guī)范管理與權(quán)利保障的必然要求，更是總結(jié)長(zhǎng)期以來輔警管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的必然要求，有助于進(jìn)一步提升輔警管理的法治化、規(guī)范化水平。因此，輔警管理立法具有必要性與緊迫性。”史全增說。

　　重點(diǎn)明確法律地位待遇保障

　　“長(zhǎng)期以來，輔警雖然干了很多累活，但是由于法律上的身份沒有得到確認(rèn)，導(dǎo)致他們只有執(zhí)法上的風(fēng)險(xiǎn)，卻無待遇上的保障，這會(huì)影響這支隊(duì)伍的穩(wěn)定性、權(quán)威性，并最終影響社會(huì)秩序的維持。”華東政法大學(xué)副教授孫煜華說。

　　記者注意到，多地在對(duì)輔警管理進(jìn)行立法時(shí)，都著重強(qiáng)調(diào)了問題導(dǎo)向。

　　河南省在介紹立法指導(dǎo)思想時(shí)指出，立法堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高針對(duì)性和可操作性。針對(duì)輔警薪酬待遇、用工方式等問題，制定切實(shí)可行的政策措施，固化已有經(jīng)驗(yàn)，解決實(shí)際問題。

　　四川省司法廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)立法，能夠在很大程度上解決目前輔警職業(yè)保障和使用管理上的諸多問題，進(jìn)而解決輔警職業(yè)成長(zhǎng)空間不明確、隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題。

　　記者注意到，在天津、山西、江蘇、河南、寧夏等地出臺(tái)的法規(guī)中，除了常規(guī)的總則、法律責(zé)任、附則等專章，都針對(duì)招聘、職業(yè)保障、管理監(jiān)督三方面的內(nèi)容設(shè)置了專章。

　　史全增分析說，輔警管理立法，最重要的是解決兩方面的問題：從公安機(jī)關(guān)的角度來看，最重要的是明確輔警的法律地位，這是個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的問題，進(jìn)而可以解決輔警的分類管理和輔助支持路徑等問題；從輔警的角度來看，最重要的是明確輔警的職業(yè)發(fā)展與保障路徑，特別是輔警的待遇保障、準(zhǔn)入退出機(jī)制以及優(yōu)秀輔警招警等問題。

　　“把好入口關(guān)是建設(shè)高素質(zhì)輔警隊(duì)伍的關(guān)鍵，明確界定輔警的工作職責(zé)是輔警規(guī)范有序開展工作的保證，權(quán)益保障是輔警最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的問題。對(duì)這些問題作出規(guī)定，是加強(qiáng)和規(guī)范輔警管理的重中之重，也是立法的核心所在。”孫煜華說。

　　國(guó)家層面立法提供強(qiáng)力支撐

　　“事實(shí)上，一些對(duì)輔警進(jìn)行立法的地區(qū)，此前已經(jīng)通過地方的規(guī)范性文件對(duì)輔警的入職條件、工作方式、工資待遇等作了規(guī)定，目前的立法是對(duì)之前經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是水到渠成的。”孫煜華說。

　　孫煜華認(rèn)為，考慮到各地差異，短時(shí)間來看，交由地方根據(jù)自己實(shí)際情況制定法規(guī)更為合適，待得時(shí)機(jī)成熟之后，再對(duì)人民警察法作出修改。可以在人民警察法中設(shè)立“警務(wù)輔助人員”專章，對(duì)輔警的法律地位、職權(quán)、法律責(zé)任等作出規(guī)定，并明晰其與警察的區(qū)別和聯(lián)系。

　　史全增認(rèn)為，在中央層面，《意見》的制定，為輔警管理改革提出了重要的方向性指引。在地方層面，各地也紛紛制定有關(guān)輔警管理的專門立法或規(guī)范性文件，極大地提升了輔警管理的法治化水平，并為輔警管理立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和研究素材。此外，學(xué)界在輔警管理領(lǐng)域也已經(jīng)形成了一批具有較高水準(zhǔn)的研究成果，可以為輔警管理立法提供良好的智力支持。

　　“地方通過專門立法的方式，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。但也要看到，有一些問題是地方立法難以系統(tǒng)解決的，例如，輔警是否享有執(zhí)法權(quán)、兼職輔警的規(guī)范利用、層級(jí)化管理、優(yōu)秀輔警招警等問題，這就需要國(guó)家層面的立法提供強(qiáng)力支撐。”史全增說。

　　史全增認(rèn)為，輔警管理立法牽涉面廣、問題復(fù)雜，涉及行政組織法和行政作用法的諸多領(lǐng)域，并需要良好地內(nèi)嵌于現(xiàn)行法律制度之中。如果在國(guó)家層面對(duì)輔警管理問題進(jìn)行立法，建議在人民警察法中先設(shè)定一些原則性的條款，明確輔警管理的基本原則或框架，進(jìn)而由國(guó)務(wù)院制定一部專門的行政法規(guī)，對(duì)輔警管理的重要問題進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)制，從而可以為部門立法和地方立法提供明確、有效的上位法基準(zhǔn)。

　　（應(yīng)采訪對(duì)象要求，文中張偉為化名）

　　□ 本報(bào)記者　　蒲曉磊