最高法發布國家賠償監督程序規定 切實保障申訴權

　　中新網4月21日電 據最高人民法院網站消息，最高人民法院20日頒布了《最高人民法院關于國家賠償監督程序若干問題的規定》，對于國家賠償監督的定義與以往相關司法解釋相比有何不同？《規定》如何保障賠償請求人和賠償義務機關的申訴權？最高人民法院賠償辦負責人對上述問題進行了解讀。

　　為了進一步貫徹落實國家賠償法的立法宗旨和修法精神，切實保障賠償請求人和賠償義務機關的申訴權，依法規范賠償監督程序，最高人民法院頒布了《最高人民法院關于國家賠償監督程序若干問題的規定》(下稱《規定》)。最高人民法院賠償辦負責人為此回答了記者的提問。

　　以下為最高人民法院網站公布的《最高人民法院賠償辦負責人就<最高人民法院關于國家賠償監督程序若干問題的規定>答問》全文

問：《規定》的制定背景是什么？

　　答：1994年《國家賠償法》沒有對賠償委員會作出的決定進行監督的程序規定。最高人民法院1996年制定的《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規定》第二十三條規定：“賠償委員會決定生效后，賠償委員會如發現原認定的事實或者適用法律錯誤，必須改變原決定的，經本院院長決定或者上級人民法院指令，賠償委員會應當重新審理，依法作出決定。”即規定了法院系統內部對賠償決定的監督程序。雖然1994年《國家賠償法》和司法解釋均沒有規定申訴問題，但司法實踐中一直認可賠償請求人的申訴權。

　　2010年《國家賠償法》增加了對賠償委員會決定進行監督的程序規定，即第三十條規定：“賠償請求人或者賠償義務機關對賠償委員會作出的決定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院賠償委員會提出申訴。賠償委員會作出的賠償決定生效后，如發現賠償決定違反本法規定的，經本院院長決定或者上級人民法院指令，賠償委員會應當在兩個月內重新審查并依法作出決定，上一級人民法院賠償委員會也可以直接審查并作出決定。最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會作出的決定，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會作出的決定，發現違反本法規定的，應當向同級人民法院賠償委員會提出意見，同級人民法院賠償委員會應當在兩個月內重新審查并依法作出決定。”按照第三十條的規定，對賠償委員會決定有三種法定的監督渠道：一是賠償請求人和賠償義務機關申訴，二是法院內部監督，三是檢察院監督。

　　《國家賠償法》第三十條對于保障國家賠償決定的正確性、保護賠償請求人的合法權益具有重要意義，然而限于法律規定的原則性，很多具體問題未能細化和明確，司法實踐中存在幾個突出的問題：一是各地、各級法院之間對于申訴立案的條件、啟動重新審理的標準、案件審查和處理的方式等認識和做法不一致；二是國家賠償案件的申訴率高于其他訴訟案件，且賠償決定作出后時隔多年申訴、反復申訴甚至纏訪鬧訪現象非常嚴重，案件難以真正終結，既給申訴人造成訴累，又使司法資源不能高效利用；三是當前申訴人對于賠償申訴案件的辦理普遍提出了較高要求，規則缺失很容易給公眾造成司法不公的誤解。為了解決上述問題，我們制定了《規定》。

問：《規定》的主要內容是什么？

　　《規定》共二十七條，主要內容包括：一、明確了賠償監督程序的適用范圍，即本規定僅適用于對刑事賠償和非刑事司法賠償案件的監督，行政賠償案件的監督依照行政訴訟法的相關規定執行。賠償監督有三種形式，包括賠償請求人或者賠償義務機關申訴、人民法院內部監督、人民檢察院監督；二、規定了申訴受理和審查程序，明確了申訴的主體是賠償請求人和賠償義務機關或者其承繼者，制定了申訴立案的條件及審查申訴案件的原則、方式、期限、處理意見；三、明確了人民法院決定重新審理的情形，強調人民法院對生效賠償決定內部監督是國家賠償監督的重要途徑；四、確定了對人民檢察院提出意見的處理方式，凸顯人民檢察院對生效賠償決定的法律監督職能；五、規定了重新審理程序，細化了人民法院重新審理賠償案件的原則、方式、期限、處理意見，確立了重新審理賠償案件一般遵循賠償委員會審理程序的規則；六、規定了幾種程序事項的處理，對申訴審查、重新審理期間出現的應當中止、終結的情形進行了列舉，明確了撤回申訴、撤回賠償申請的除特殊情形外不允許重復申訴、申請。

問：制定《規定》遵循的指導原則是什么？

　　答：在《規定》起草過程中，我們主要堅持以下幾項指導原則：一是嚴格遵循立法精神，立足于司法解釋的功能定位?！兑幎ā穱栏癜凑铡秶屹r償法》等法律法規的精神進行起草，確保司法解釋的內容符合立法宗旨和目的。二是充分保障申訴權。國家賠償法修改前，賠償申訴一般理解為是一種憲法性的民主權利。這次制定司法解釋，將申訴權利的行使落到實處，暢通申訴渠道，保障權利行使，促使申訴問題遵循法定渠道解決。三是規范賠償監督程序，提高程序的正當性、可操作性。司法解釋力求對監督程序各個節點的問題均明確加以規定，一方面對賠償請求人和賠償義務機關加以引導，一方面加強對司法行為的規范和約束。四是平衡依法糾錯與維護賠償決定既判力之間的關系。司法解釋將原賠償決定實體上和程序上的嚴重錯誤進行列舉規定，符合條件的就應決定重新審理，使監督程序發揮依法糾錯的功能。同時，為了維護生效賠償決定的穩定性、權威性，司法解釋對申訴的次數等進行了規定，將監督程序限定為一種特殊的救濟程序。五是注意吸收各方面意見。注意聽取國家賠償審判一線法官的意見，注意吸收相關部門和專家學者的意見，在充分溝通、討論的基礎上，努力做到兼收并蓄。

問：《規定》在體例上有何特點？

　　答：《規定》在體例上既按照程序推進的先后順序排列，又體現了既總又分的特點。首先總體規定了賠償監督的提起主體、監督對象、提起方式，即提起主體是賠償請求人、賠償義務機關，或者是人民法院、人民檢察院；監督對象是賠償委員會的生效決定；提起方式是本院院長決定或者上級人民法院指令重新審理或者決定直接審理、人民檢察院向同級人民法院賠償委員會提出重新審查意見。該規定以列舉方式明確了適用范圍，對《規定》全篇起到了提綱挈領的作用。之后分三種途徑規定了申訴審查程序、法院內部監督啟動程序、檢察院監督啟動程序。當然，對于實踐中案件數量最多的申訴案件規定的條款較多，涉及申訴的主體、申訴立案的條件及審查申訴的原則、方式、期限、處理意見等。最后是啟動監督程序后的處理程序，即申訴審查后可能駁回申訴或者重新審理，法院、檢察院啟動監督程序進入重新審理，以及重新審理程序，這是賠償監督程序賦予申訴人再次爭取自身權利及法院、檢察院糾錯功能的體現。

　　在程序的具體規定里又采用了先一般后特殊的原則，先規定通常情形下應該的做法，再規定特殊情形下的做法，如申訴案件的受理一般情形下有三項條件，但同時規定了在四種特殊情形下申訴案件不予受理；又如一般情形下人民法院審理案件審限應該連續計算，但特殊情形下應當中止或者終結審查或者審理。

問：對于國家賠償監督的定義與以往相關司法解釋相比有何不同？

　　答：國家賠償法是程序和實體合二為一的一部法律，在程序和實體上規定得并不十分具體和詳細。最高人民法院在實踐中不斷歸納問題、總結經驗，相繼制定了一些司法解釋，如《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》、《最高人民法院關于人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的規定》、《最高人民法院關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》、《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》等。本司法解釋屬于審判工作中需要制定的規范，故采用“規定”的形式。《規定》之前并無國家賠償監督的稱謂，國家賠償法第三十條也沒有明確提出該稱謂。國家賠償案件的特點是一決生效，即人民法院賠償委員會的賠償決定一經作出送達后即生效。這與刑事、民事、行政三大訴訟法規定的兩審終審不同，但是，申訴審查后決定是否重新審理及法院、檢察院啟動的重新審理程序與三大訴訟的審判監督程序相似。“國家賠償監督程序”，就類似于刑事、民事、行政訴訟法規定的“審判監督程序”，是對賠償委員會決定依法進行監督的程序。

問：《規定》如何保障賠償請求人和賠償義務機關的申訴權？

　　答：賠償請求人和賠償義務機關對生效決定不服提出申訴，是賠償監督最重要的途徑，實踐中大部分案件都是通過此種形式進入賠償監督程序的?！兑幎ā酚幂^多的篇幅來充分保障賠償請求人、賠償義務機關的申訴權利。例如，第三條規定了賠償請求人和賠償義務機關發生權利義務轉移時申訴主體的問題。一般情況下，享有申訴權的主體是賠償請求人和賠償義務機關，《國家賠償法》并未規定在決定書確定的權利義務發生轉移的情形下，哪些主體有權申訴，本條對此予以了規定。第一款規定賠償請求人死亡或者終止的申訴主體，第二款規定賠償請求人死亡后有多名繼承人時的申訴主體，以及部分人行使或者放棄權利對其他人的效力，第三款規定賠償義務機關被撤銷或者職權變更的申訴主體。本條規定實際吸收了繼承法的相關規定，并從有利于賠償請求人的方面規定效力所及的范圍，最大限度保護了申訴權。又如第二十三條賠償監督程序中止的情形，一般情況下，程序開始后便應當連續進行，但有時出現特殊情況導致程序不能或不宜進行，需要暫時停止。這些特殊情形包括主體資格出現問題，即申訴審查、申訴后重新審理階段出現的申訴人、被申訴人或者是通過法院內部監督程序、檢察院監督程序啟動重新審理時出現的原賠償請求人、原賠償義務機關死亡或者終止，尚未確定權利義務承繼者，這時需要等待這些主體的權利義務承繼者表態是否參加賠償監督案件的審理，保障他們的繼承權、承繼權利及參與權。這些特殊情形還包括出現主體喪失行為能力的，法院、檢察院對宣告無罪的案件再審或者抗訴的，以及出現不可抗拒的事由致法定審限內不能參加案件處理的。該條規定中止審查或者審理就是為了等待確定法定代理人、無罪案件的再審結果及不可抗拒的事由消失，保障不因這些原因使申訴人等缺失參與賠償監督程序的權利。此外，第四條申訴代理人的范圍規定較廣，第十四條法院啟動賠償監督程序、第十五條檢察院啟動賠償監督程序是兼顧保障賠償請求人與賠償義務機關的權利與糾錯功能的規定。并且本《規定》沒有對申訴人的申訴期限進行限制，也非常有利于申訴人充分行使申訴權。

問：剛才介紹的都是保護申訴人權利或者延伸糾錯功能的規定，那么《規定》是否存在對于權利行使的限制性規定？

　　答：任何權利的行使都是有限度的，都必須依法行使、正當行使。本《規定》同其他司法解釋一樣，對申訴權也有一些限制性規定。如第七條規定的特殊情形，包括申訴被駁回后再次申訴的，對賠償義務機關的相關賠償決定未按規定申請復議或者向賠償委員會申請作出賠償決定，在賠償義務機關、復議機關的相關決定生效后直接向人民法院賠償委員會申訴的，以及對最高人民法院賠償委員會作出的決定不服提出申訴的，法院不予受理。其中部分規定是由于賠償請求人放棄權利，使賠償案件之前未進入人民法院賠償委員會審理程序中，之后賠償請求人又向上一級人民法院賠償委員會申訴的，不應允許。這樣規定主要是考慮，一方面增強賠償請求人按照法律規定行使權利的意識，保證法律程序的嚴肅性，另一方面避免司法資源被過多占用。又如第二十四條、第二十五條，根據意思自治原則，申訴人可以在賠償委員會申訴審查或者重新審理期間撤回申訴，賠償請求人也可以在重新審理期間撤回賠償申請，但是賠償委員會應當依法審查并作出是否準許的決定。之后是限制性條款，即賠償委員會準許撤回申訴后，申訴人又重復申訴或賠償請求人又重復申請國家賠償的，不予受理。這樣規定也是考慮，一方面申訴權或者申請賠償的權利是國家賠償法賦予申訴人或者賠償請求人的程序性權利，申訴人或者賠償請求人有處分權，另一方面申訴權、賠償請求權不應被濫用，如果允許申訴人撤回申訴后又申訴或者賠償請求人再次申請賠償，不僅會造成司法資源的浪費，也會給對方造成訴累。

問：怎樣有效發揮國家賠償監督的功能，實踐中如何執行《規定》？

　　答：國家賠償監督實質是指對賠償委員會生效決定的監督，按照《國家賠償法》第三十條的規定，對賠償委員會決定有三種法定的監督途徑：一是賠償請求人和賠償義務機關申訴，二是法院內部監督，三是檢察院監督。這三種途徑互為補充，都能起到維護權利、糾正錯誤的效果。一般說來，賠償請求人和賠償義務機關申訴是最通常使用的監督途徑，各級法院賠償委員會審理的大部分申訴案件也緣于此，所以規范此類案件的審理程序是有效發揮國家賠償監督功能的重點。對于賠償請求人、賠償義務機關提出申訴應該遞交的材料、何種條件符合立案受理，賠償委員會在申訴審查階段的審查范圍、方式、期限、處理結果等，本《規定》都進行了詳細規范，讓申訴方和受案法院都清楚執行標準，便于申訴和審查，增加法律透明度。審理賠償申訴案件的是上一級人民法院賠償委員會，但申訴并不必然引起重新審理程序，需要審查后決定，如果決定重新審理，則適用賠償委員會審理程序的規定。這些明確規定使賠償委員會審理申訴案件有法可依。

　　法院內部監督和檢察院監督這兩種國家賠償監督途徑同樣起到維護權利和糾正錯誤的作用。在人民法院依職權提起重新審理的規定中，啟動重新審理程序的主體是人民法院，即作出生效決定的人民法院基于自我監督而對案件重新審理，或者基于最高人民法院對地方各級人民法院審判工作的監督職能，以及上級人民法院對下級人民法院審判工作的監督職能而引起案件重新審理，這是法院主動糾錯引起的國家賠償監督程序，更多體現的是法律的公開、公平、公正。對人民檢察院提出意見的處理的規定是對外部監督的回應。人民檢察院是國家的法律監督機關，其對賠償委員會生效決定提出意見必然引起重新審理程序的發生。這種監督既可以通過檢察機關主動對賠償委員會生效決定發現錯誤提出，也可以通過申訴人向檢察機關申訴實現。以上兩種國家賠償監督形式必然引起重新審理程序。

　　實踐中，賠償委員會在審理三種監督途徑的賠償案件時應該按照不同規定嚴格執行，區分申訴案件、法院內部監督案件、檢察院提出意見案件的審查、受理、決定是否重新審理及啟動重新審理的主體、條件、范圍、處理意見等，正確掌握三類案件的特點、處理依據、審理結果，將程序和實體有機結合，才能充分發揮國家賠償監督維護權利、糾正錯誤的國家賠償法立法本意和修法精神。