監(jiān)管難題：無人機(jī)安全隱患成各國(guó)關(guān)注焦點(diǎn)

­　　本報(bào)記者 汪傳鴻 北京報(bào)道

­　　近兩年來無人機(jī)“事故”頻出，諸如闖入白宮事件等。但值得注意的是，截止目前全球還未發(fā)生由于無人機(jī)直接造成的人員傷亡事件。盡管如此，迅速龐大起來的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，正在向各國(guó)政府提出了新的監(jiān)管命題。一部分已經(jīng)交出答卷的國(guó)家，各懷的目的似乎也并不相同，部分國(guó)家更加側(cè)重安全性考量，另外部分則選擇通過鼓勵(lì)無人機(jī)運(yùn)營(yíng)的方式來探索更廣闊的行業(yè)應(yīng)用前景。而另一部分國(guó)家，目前仍未完全交出答卷。

­　　迅速龐大起來的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，正在向各國(guó)政府提出了新的監(jiān)管命題。

­　　一部分已經(jīng)交出答卷的國(guó)家，各懷的目的似乎也并不相同，部分國(guó)家更加側(cè)重安全性考量，另外部分則選擇通過鼓勵(lì)無人機(jī)運(yùn)營(yíng)的方式來探索更廣闊的行業(yè)應(yīng)用前景。而另一部分國(guó)家，目前仍未完全交出答卷。

­　　仍未完全交卷的玩家其中就包括了中國(guó)。不斷涌現(xiàn)的黑飛事件正在推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和無人機(jī)公司共同推動(dòng)管理方式的變化，但這種監(jiān)管變化更難以被外界察覺：自去年民航局發(fā)布《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》以來，再無這份指導(dǎo)性文件之外的內(nèi)容可依據(jù)。

­　　對(duì)于已經(jīng)提供完整無人機(jī)管理體系的國(guó)家而言，這種體系事實(shí)上也處在變化之中：例如英國(guó)民航局破例允許亞馬遜無人機(jī)，在更加寬松的管理環(huán)境下開展無人機(jī)送貨實(shí)驗(yàn)。

­　　國(guó)內(nèi)無人機(jī)監(jiān)管仍待細(xì)化

­　　“六年前剛接觸帶衛(wèi)星系統(tǒng)、具備自主返航的固定翼無人機(jī)，完全沒在意過監(jiān)管問題。”2月24日，無人機(jī)資深發(fā)燒友陳章告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，至今為止固定翼起降的技術(shù)要求都極高，因此會(huì)玩的都是有多年航模經(jīng)驗(yàn)的老玩家，大家飛行都“很守規(guī)矩”，守規(guī)矩的意思是不去機(jī)場(chǎng)、城區(qū)。

­　　六年之后，陳章對(duì)于這一問題的回答變成了，“玩無人機(jī)的，能不關(guān)注監(jiān)管么”？但現(xiàn)狀是目前并不具備成熟的管理體系。

­　　這種變化背后，是多旋翼無人機(jī)在國(guó)內(nèi)的逐漸普及。在陳章看來，即便是在多旋翼無人機(jī)剛開始普及的時(shí)候，由于飛控技術(shù)不成熟，需要發(fā)燒友自己進(jìn)行焊接、組裝、調(diào)試，因此門檻較高，那個(gè)時(shí)候的無人機(jī)飛友更多聚集在小圈子里。

­　　但隨著大疆的多旋翼飛控技術(shù)入局，將技術(shù)門檻進(jìn)一步降低，而在大疆發(fā)布第一代“精靈”之后，則將無人機(jī)的使用門檻降到了極低，隨后就是陳章這些發(fā)燒友眼中的“小白”涌入，也將消費(fèi)無人機(jī)的產(chǎn)業(yè)推向了空前的規(guī)模。

­　　與此同步，是近兩年來無人機(jī)“事故”頻出，諸如闖入白宮事件等。但值得注意的是，截至目前全球還未發(fā)生由于無人機(jī)直接造成的人員傷亡事件。盡管如此，無人機(jī)普及有可能帶來的安全隱患，已經(jīng)成為各國(guó)政府關(guān)注的焦點(diǎn)。

­　　就在今年一月份，一位杭州無人機(jī)飛手在蕭山機(jī)場(chǎng)附近航拍下降中的民航客機(jī)，此事引來了社交網(wǎng)絡(luò)和媒體的關(guān)注。這件事發(fā)生的一大原因在于，無人機(jī)設(shè)置的禁飛、限飛區(qū)域和機(jī)場(chǎng)劃定的凈空區(qū)不一致，飛行安全有賴于飛手的自我約束。

­　　但在該事件后，大疆正在著手調(diào)整旗下無人機(jī)在機(jī)場(chǎng)附近的禁飛和限飛區(qū)域的劃定。

­　　一位大疆內(nèi)部人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，在上述系列事件后，大疆方面收到來自民航總局事故調(diào)查人員關(guān)于產(chǎn)品性能和技術(shù)方面的咨詢，但具體細(xì)節(jié)不適合透露。此外，其透露大疆正在重新劃定無人機(jī)在機(jī)場(chǎng)的禁飛和限飛區(qū)域。

­　　調(diào)整禁飛、限飛區(qū)域后，意味著大疆無人機(jī)用戶的活動(dòng)范圍受限。這部分用戶既包括普通個(gè)人用戶，也包括一些將無人機(jī)用于商業(yè)目的的航拍公司等。陳章告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，大疆的調(diào)整對(duì)于航拍公司的影響頗大，這意味著所有的航拍計(jì)劃必須繞過凈空區(qū)。

­　　擴(kuò)大禁飛和限飛區(qū)域，的確在一定程度上影響了大疆這類無人機(jī)公司對(duì)于商業(yè)利益的追求。但上述真實(shí)案例構(gòu)成了一個(gè)典型的中國(guó)式無人機(jī)管理路徑：事件引發(fā)輿論關(guān)注，監(jiān)管部門和無人機(jī)公司共同推動(dòng)管理規(guī)則的演進(jìn)。

­　　畢竟在正式出臺(tái)的規(guī)章制度上，目前無人機(jī)監(jiān)管在國(guó)內(nèi)仍舊“無法可依”。此前民航部門出臺(tái)了《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》這一規(guī)范性文件，該文件自2016年9月起已經(jīng)生效。但該文件并不具備法律效力，針對(duì)上述蕭山機(jī)場(chǎng)事件進(jìn)行處罰依據(jù)的是《民用航空法》。

­　　中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所張秋婷告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，從全球范圍來看大多數(shù)國(guó)家目前仍未具備成熟的無人機(jī)管理體系，但是中國(guó)有望參照美國(guó)民航局已經(jīng)發(fā)布的無人機(jī)管理規(guī)定，例如對(duì)無人機(jī)進(jìn)行登記注冊(cè)，一旦發(fā)生事故可迅速追溯。

­　　“國(guó)外的監(jiān)管環(huán)境相對(duì)來說更完善。對(duì)于消費(fèi)級(jí)無人機(jī)來說，美國(guó)在這方面做得更加規(guī)范化，實(shí)行一機(jī)一碼的制度，用戶必須實(shí)名購(gòu)買并在線注冊(cè)，從而保證合法安全的飛行。”臻迪無人機(jī)CEO鄭衛(wèi)鋒告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，歐洲也是類似趨勢(shì)，當(dāng)然各國(guó)根據(jù)具體的環(huán)境會(huì)略有不同，比如法國(guó)兩公斤以上的無人機(jī)要求有降落傘裝置。

­　　零度無人機(jī)方面告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，該公司預(yù)判無人機(jī)監(jiān)管依然會(huì)按照幾個(gè)維度：重量（自重及載重）、飛行高度、飛行距離、飛行區(qū)域等，更加細(xì)分化地對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)品進(jìn)行管控。

­　　海外重視引導(dǎo)無人機(jī)行業(yè)應(yīng)用

­　　舊的法律制度無法適應(yīng)快速普及的無人機(jī)技術(shù)，這恐怕是諸多國(guó)內(nèi)外無人機(jī)市場(chǎng)面臨的監(jiān)管環(huán)境。但目前不少歐美國(guó)家民航局已經(jīng)對(duì)個(gè)人無人機(jī)和商用無人機(jī)劃定了準(zhǔn)入門檻，推出了執(zhí)證上崗等要求和體系。

­　　例如個(gè)人操作無人機(jī)，英國(guó)民航局（CAA）已經(jīng)將其納入監(jiān)管體系中，包括在人群密集區(qū)域飛行、在操作人員視線外飛行，上述行為均是被規(guī)定所禁止的，另外在涉及個(gè)人隱私方面，CAA也對(duì)無人機(jī)的運(yùn)營(yíng)提出了要求。

­　　CAA將無人機(jī)大致分為“商業(yè)用途”和“個(gè)人使用”無人機(jī)兩類，事實(shí)上目前大多數(shù)國(guó)家也是按照這兩項(xiàng)來進(jìn)行無人機(jī)的分類管理。例如，對(duì)于商業(yè)用途無人機(jī)來說，首先需要獲得CAA的許可，并且需要提供意外保險(xiǎn)，無人機(jī)操作員也需要符合相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)。

­　　其中要求商用無人機(jī)在操作人員視線內(nèi)飛行，是目前包括英國(guó)在內(nèi)諸多國(guó)家對(duì)于商用無人機(jī)的要求之一。這事實(shí)上也阻礙了推動(dòng)無人機(jī)送貨功能落地。

­　　但英國(guó)政府對(duì)亞馬遜開了“綠燈”，CAA允許亞馬遜在城市郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)在操作人員視線之外飛行無人機(jī)，同時(shí)允許亞馬遜無人機(jī)在這一過程中識(shí)別和避開障礙物。CAA政策主管Tim Johnson曾就此表示，CAA意在推動(dòng)無人機(jī)技術(shù)的發(fā)展，并最終將其整合進(jìn)整個(gè)航空系統(tǒng)中。

­　　歐盟對(duì)于無人機(jī)的政策被認(rèn)為最鼓勵(lì)商用無人機(jī)的發(fā)展。例如在芬蘭，目前政府允許無人機(jī)在操作人員視線外飛行，此外其還允許無人機(jī)操作員無需證照即可“上崗”。而在澳大利亞，商用無人機(jī)目前仍需注冊(cè)，但是商用無人機(jī)每次運(yùn)輸貨物重量在2公斤以內(nèi)，操作人員無需證書或申請(qǐng)澳大利亞民航局審批。

­　　即便是在新西蘭，對(duì)于無人機(jī)送貨的嘗試也要開展得更早。但是同時(shí)也有業(yè)內(nèi)人士指出，新西蘭地廣人稀的特點(diǎn)更容易落地?zé)o人機(jī)送貨，但是在例如紐約這種大城市，放開無人機(jī)送貨無疑面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

­　　在美國(guó)FAA于去年8月份正式出臺(tái)管理文件之后，包括調(diào)查、農(nóng)業(yè)、消防、搜救、保護(hù)、學(xué)術(shù)研究、電影和視頻制作等在內(nèi)的多個(gè)領(lǐng)域被允許進(jìn)行無人機(jī)行業(yè)應(yīng)用。但即便是新規(guī)發(fā)布后，在美國(guó)本土市場(chǎng)缺乏針對(duì)無人機(jī)送貨的相應(yīng)管理措施。這也反映了目前FAA對(duì)于無人機(jī)送貨的態(tài)度，也最終導(dǎo)致像亞馬遜這種無人機(jī)送貨項(xiàng)目無法在美國(guó)本土展開。

­　　上述國(guó)家對(duì)于商用無人機(jī)監(jiān)管態(tài)度并不一致，但已經(jīng)有部分國(guó)家監(jiān)管部門意識(shí)到一點(diǎn)，那就是通過政策性的紅利來促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，諸如美國(guó)科技巨頭亞馬遜的無人機(jī)送貨業(yè)務(wù)“遠(yuǎn)走”英國(guó)，若這項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展成熟則有可能為當(dāng)?shù)貛砭薮髢r(jià)值。

­　　盡管FAA并未鼓勵(lì)無人機(jī)送貨，但其已經(jīng)指出，2016年8月生效的無人機(jī)監(jiān)管新規(guī)預(yù)計(jì)將在未來十年內(nèi)為美國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造820億美元價(jià)值和超過10萬(wàn)個(gè)新的工作崗位。