反間諜法未提請表決 委員認為“間諜”概念尚不夠明確

　　十二屆全國人民代表大會常務委員會十次會議昨日閉幕，中華人民共和國反間諜法（草案）未提請會議表決。南都記者了解到，相當一部分常委會委員支持將國家安全法更名為反間諜法，但是認為現(xiàn)在的“間諜”概念尚不夠明確，對國家機關權力和公民的權利規(guī)定得還不夠。

　　本次全國人大常委會會議審議的反間諜法草案，是1993年國家安全法實施以來的首次大修。國家安全部部長耿惠昌在全國人大常委會上作相關說明時表示，修訂國家安全法，突出反間諜工作特點，同時總結反間諜工作的經驗，將實踐檢驗有效且反間諜工作確需的措施上升為法律規(guī)定。

　　國際關系學院公共管理系教授、國家安全政策委員會特邀研究員劉躍進自2006年開始呼吁國家安全法更名。劉躍進認為國家安全法名不副實，其內容主要是反間諜偵查問題。劉躍進認為，在今天，國家安全已包括軍事、國防、外交等對外安全方面，以及像社會治安這樣的內部安全問題，甚至還涉及達到一定程度的自然災害、公共衛(wèi)生等方面的問題。

　　劉躍進表示，隨著國家安全委的成立以及“總體安全觀”的提出，應該從立法上，制定一部總體的國家安全法。

　　根據(jù)立法法，一個法律草案的通過一般需要三審，這次的全國人大常委會會議只是對反間諜法草案一審，不提請表決也是為了吸納更多的意見，讓反間諜法更加完善。

　　國家安全專家對南都記者表示，現(xiàn)在反間諜法草案的最大的爭議，一是國家機構之間的關系如何協(xié)調，國家安全部如何發(fā)揮更大的作用，二是公民權利如何保障，安全機關的行為如何得到有效的監(jiān)督。

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間諜和反間諜的概念都要表述清楚

　　草案規(guī)定，境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全的間諜行為，都必須受到法律追究。

　　討論時，全國人大常委會呂祖善委員認為，“危害中華人民共和國國家安全的間諜行為”還需要進一步明確。李登海委員認為，不但間諜的概念要表述清楚，反間諜也需要有清楚的定義。鄧昌友委員認為，間諜行為究竟包括一些什么樣的內容？反間諜工作包括哪些內容？這是制定反間諜法最基礎的內容，間諜的概念不明確，就直接講反間諜工作，缺乏基礎。

　　部分常委會委員和全國人大代表認為間諜的概念應與刑法中的概念相銜接。全國人大代表秦希燕說，根據(jù)刑法，間諜是指參加或接受間諜機關組織任務的，為敵人指示轟擊目標的行為，在刑法沒有修改間諜罪之前，制定反間諜法，就需要對間諜概念進行明確。

　　還有委員和代表提出了具體定義的建議。全國人大代表何峰認為，反間諜法應該歸納列舉間諜行為的主要內容和種類，這樣可以有助于公民直接了解哪些是間諜行為、是不可為的，還有助于減少由于無知或者過失所導致的間諜行為。董中原委員認為，如果沒有明確，還很容易導致濫用職權，會讓國家安全部門的執(zhí)法隨意性太強。

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網絡等新型間諜是否應該規(guī)定

　　常委會委員討論時，還提出現(xiàn)在網絡間諜、經濟間諜等也比較多，也建議在反間諜法中有所體現(xiàn)。

　　劉振來委員說，這些年來，感覺間諜大大增多。而隨著高科技的發(fā)展，現(xiàn)在敵對勢力發(fā)展間諜、收集情報，很多是經過網絡進行的，通過網絡物色對象，進行勾連，實施交易，一般人、一般手段難以識別和破解。

　　黃獻中委員說，美國斯諾登事件的出現(xiàn)，說明需要加強網絡反間諜。全國人大代表閻建國認為，應該把“保障國家網絡安全”的內容寫入反間諜法，因為現(xiàn)在網絡安全發(fā)生的問題非常多。閻建國還建議制定網絡安全法，加大打擊力度，維護公民的合法權益。

　　全國人大內務司法委員會委員李江表示，通過互聯(lián)網等新型傳媒故意或者過失泄露國家秘密，已是境內外間諜組織獲取中國國家秘密的重要渠道。所以應該明確公民和組織保守國家秘密的責任和承擔相應后果的法律責任，不給違法行為人以借口。

　　全國人大代表賈春梅表示，間諜不僅是政治層面的間諜，隨著社會經濟的發(fā)展，有的商家在利益的驅使下也有很多經濟間諜，現(xiàn)在境外一些利益集團越來越多地介入了中國的經濟決策，中國經濟主權已經遭受到嚴重的威脅。所以關于經濟間諜的概念也應該明確，比如美國就有經濟間諜法。

　　鄧秀新委員建議重視生物基因方面的安全。因為現(xiàn)在的生物技術手段發(fā)展到可以針對某一人群的基因設計病毒，未來戰(zhàn)爭可能多了一種形態(tài)。

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公民權利是否得到足夠保障

　　常委會委員在討論中也對國家安全機關、公安機關等部門的權限，以及公民在國家安全中的權利進行了熱議，并建議進一步明確，既讓國家機關有充分的權力，又不侵犯公民權益。

　　對于國家機關之間的配合，何曄暉委員說，根據(jù)實踐中的工作情況，賦予國家安全機關在反間諜工作中很多手段和職能是對的，但建議有關程序上的規(guī)定能夠規(guī)定得具體一些。比如第9條“經過批準，出示相應證件，可以進入限制進入的有關地區(qū)”，這里面哪一級、誰批準都不明確。再比如草案第11條“根據(jù)國家有關規(guī)定，經過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵查措施。”嚴格的批準手續(xù)是什么也不清楚。

　　董中原委員建議協(xié)調好國家安全保護和私人利益保護的關系，在保護國家安全和維護公民個人權利方面，應做好平衡和協(xié)調。但本次草案中，顯然非常注重反間諜的各種手段和功能，對于公民的權利如何保護并未涉及。董中原建議對公民私權的保護有所體現(xiàn)，比如規(guī)定哪些行為是安全機關不可為的。

　　草案規(guī)定，任何個人和組織都不得非法持有、使用竊聽、竊照等專用間諜器材。有些委員認為該條容易影響公民的權利。孫寶樹委員說，現(xiàn)在賣這些東西的很多，有一些家庭甚至為了防盜都安裝了這些東西，對于什么是間諜器材也要明確，否則很多正常的東西都可能屬于違法的范圍。董中原委員建議刪除這一條，因為竊聽、竊照器材當前已經非常普遍，反間諜法是要防范、打擊間諜行為，如果持有這些器材，而沒有從事間諜行為的，反間諜法沒有必要規(guī)定。

　　南都記者了解到，在許多國家，在保護國家安全的法律上，如何保護公民的權利一直是個難題。著名反恐專家李偉對南都記者表示，在美國的反恐怖法規(guī)上，如何保障公民權利也一直存在爭議，而中國制定反間諜法的過程中，是否需要授權國家安全機關采取一些特定的手段，也是爭議的焦點之一。

　　還有委員認為草案對公民的義務規(guī)定得有些寬泛，可能會加大公民義務。孫寶樹委員說，草案規(guī)定任何公民和組織都應當保守所知悉的反間諜工作的國家秘密，而“所知悉的反間諜工作的國家秘密”到底是什么意思并不明確。李景田委員說，草案規(guī)定的“中華人民共和國公民有維護國家的安全、榮譽和利益的義務。”這樣的表述涵蓋的面太寬。

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相關法規(guī)的制定是否應一同啟動

　　在討論中，全國人大常委會委員還認為，只有一個反間諜法遠遠不夠保護國家安全，還需要盡快制定國家安全法、反恐怖法、網絡安全法等法規(guī)。

　　也有委員提出反對意見，認為涉及國家安全的領域在不斷擴大，國家有必要為這些安全立法，確保國家長治久安。將國家安全法修改為反間諜法，內容不是擴大而是縮小，建議將國家安全法改為反間諜法要慎重考慮，建議仔細研究國家安全所涉及的領域。

　　據(jù)了解，新的國家安全法也正在研討起草之中，并將與反恐怖法進行配合，共同保障國家安全。

　　國家安全專家對南都記者表示，實際上，幾乎每個國家都有國家安全法，而大部分國家的立法都以反間諜為主，但也有一些國家，比如美國等，有單獨的反間諜法。

　　據(jù)介紹，對國家安全和反間諜的認識回歸后，情報法、反恐怖法等也需要制定，它們也是國家安全法的配套法規(guī)，安全機構、軍方、情報部門、地方國家安全部門的職責等應該有詳細的規(guī)定。比如美國就規(guī)定得非常詳細，總統(tǒng)、國防部、國家安全委員會以及其他的國家安全機構的職能規(guī)定得非常清楚。

　　據(jù)介紹，反間諜法跟反恐怖法有相當大的關聯(lián)，也有很大的相似性，除了防范的對象不同外，防范的手段基本一致，防范的機構也有很大的一致性。比如美國，反間諜法、反恐怖法就屬于一個種類的法規(guī)。

中國國家安全法律體系

　　反間諜領域是一個特別的領域，在保護國家安全和維護公民個人權利方面，應做好平衡和協(xié)調。但本次草案中，顯然非常注重反間諜的各種手段和功能，對于公民的權利如何保護并未涉及。

　　———董中原委員

　　我對反間諜法草案提兩點建議。第一，間諜的概念應該在總則中表述明白，也就是什么叫間諜。第二，要對反間諜有一個正確的概念定義，也應該在總則中有所表述。

　　———李登海委員

　　比如第9條“經過批準，出示相應證件，可以進入限制進入的有關地區(qū)”，這里面哪一級，誰批準都不明確。再比如草案第11條“根據(jù)國家有關規(guī)定，經過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵察措施。”嚴格的批準手續(xù)，是什么？不清楚等等。

　　———何曄暉委員

憲法及憲法相關法

　　包括《憲法》（含憲法修正案）、《國家安全法》及其實施細則、《國防法》、《反分裂法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《集會游行示威法》、《戒嚴法》及《香港（澳門）特別行政區(qū)基本法》等法律法規(guī)。

國家安全行政法

　　一是民族事務管理法律法規(guī)，二是宗教事務管理法規(guī)，三是社團管理法規(guī)，四是經濟（金融）安全管理法規(guī)，包括《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《外匯管理條例》等，五是信息安全管理法規(guī)，主要包括《全國人大常委會關于維護互聯(lián)網安全的決定》、《計算機信息網絡國際聯(lián)網管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，六是新聞、出版、影視、傳播等方面大量的維護國家文化安全的法規(guī)、規(guī)章，七是保護國家秘密安全的法律規(guī)范，比如《保密法》等，八是反邪教法規(guī)。

國家安全刑事法

　　包括《刑法》及其修正案、刑法相關司法解釋、《刑事訴訟法》及其司法解釋、《郵政法》、《電信條例》、《澳門特別行政區(qū)維護國家安全法》等法律。

其他相關法律

　　《人民警察法》、《治安管理處罰法》、出入境管理法規(guī)（包括《中國公民出入境管理法》、《外國人入出境管理法》及眾多的相關法規(guī)規(guī)章）等。

我國加入的國際公約

　　如《世界人權宣言》、《經濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《打擊分裂主義、極端主義、恐怖主義的上海公約》等。

國外國家安全立法借鑒

　　各國不論社會制度、意識形態(tài)、文化背景與具體做法如何，都把維護本國的國家安拿放在首位，并且十分重視運用法律手段規(guī)范和保障國家安全。

一國家安全活動法律化

　　雖然很多保護國家安全的行為需要保密，但大多數(shù)國家的安全活動已經有法律明文規(guī)定。

　　1947年，美國制定了世界上第一部《國家安全法》。

　　蘇聯(lián)解體后，俄羅斯接管了蘇聯(lián)的國家安全機關，僅1992年一年，就頒布了四部有關國家安全的法律：《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》、《俄羅斯聯(lián)邦偵緝行動法》、《俄羅斯聯(lián)邦國家安全機關法》和《俄羅斯聯(lián)邦對外情報機關法》，1996年頒布了《俄羅斯聯(lián)邦國外情報法》、《反間諜局條例》。

　　英國于1989年公布了新的《官方保密法》，還頒布了《國家安全機構法》。

　　聯(lián)邦德國于1986年頒布了七項國家安全法規(guī)，包括情報合作法、聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局法、聯(lián)邦軍事反間諜局法等。1989年頒布《關于游行和恐怖分子法》，禁止蒙面人參加游行；還頒布了郵政改革法，規(guī)定將電話監(jiān)聽的范圍擴大到私人電話和圖像電話等。

　　亞洲國家中，韓國有關國家安全方面的法律、法規(guī)較為完備，除有《刑法》、《軍事刑法》、《軍事機密保護法》、《國家保安法》等法律對危害國家安全的反國家行為進行打擊和制裁外，還于1961年制定了《中央情報部法》，后更名為《國家安全企劃部法》。

二技術偵查手段規(guī)范化

　　隨著現(xiàn)代科學的發(fā)展，以高技術手段搜集情報成為普遍現(xiàn)象，在情報和反間諜工作中十分重視技術偵查措施的運用與發(fā)展。

　　美國授權聯(lián)邦調查局對電信線路（電報、電話、無線電廣播、計算機通信）實行監(jiān)控；截收無線電通信；在美國本土上對美國人使用技術偵查措施；利用電信設備查詢政府機關工作人員的銀行賬目；開啟郵件等。但是，這些措施基本上都需要法官頒發(fā)許可證。

　　英國1985年7月25日通過《通信監(jiān)聽法》，規(guī)定在有關國家安全或者為了預防和偵查嚴重的犯罪或者為了保護聯(lián)合王國的經濟利益的情況下，由國務秘書簽發(fā)許可證，有關機構可進行通信監(jiān)聽等。

　　1978年9月13日的《德國基本法第十條實施法》規(guī)定：聯(lián)邦和州的憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦軍事安全局和聯(lián)邦諜報機構有權對發(fā)送的信件、郵政和電信秘密進行檢查，包括拆封、審閱、竊看、竊聽和錄音。技術偵查措施的申請須以書面形式提出，應說明要求采取措施的種類、范圍和時間期限。

三懲治危害國家秘密行為嚴厲化

　　危害國家秘密的行為，大致包括了竊取、刺探、收買、非法提供屬于國家秘密的情報、資料、物品等，間諜通過各種竊取、刺探、收買國家秘密和機密情報的活動，構成了對國家秘密的最大危害，由于國家秘密之于國家安全和國家經濟利益的極端重要性，故而竊密、泄密等行為歷來都是各國立法的重點打擊對象。

　　英國1989年《官方保密法》規(guī)定，皇家公務員或政府工作人員，由于所處地位，掌握或控制任何未經法定許可泄露之將構成犯罪的文件或文章，將被視為犯罪。

　　法國《刑法》規(guī)定：以交付給外國及其機關為目的，不論以任何方式確保占有應被視為國防秘密的情報、物品、文件及工程的，為叛逆罪。

　　巴西《國家安全法》規(guī)定：未經有關當局允許，而裝置、持有或保存電報發(fā)報機、無線電發(fā)報機，或者可以用來作遠距離聯(lián)絡的信號發(fā)送裝置的，處兩至八年監(jiān)禁等。

　　(原標題：反間諜法草案未提請表決 全國人大常委會審議四焦點)