5省農(nóng)村法治狀況調(diào)查：農(nóng)村逐漸清除“法治荒地”

　　江蘇省東海縣曲陽鄉(xiāng)城南村在換屆選舉中，嚴格選人標(biāo)準，嚴明換屆紀律，確保能夠選出一批能夠服務(wù)群眾、帶領(lǐng)群眾致富的農(nóng)村帶頭人。

　　黨的十八大以來，隨著全面依法治國戰(zhàn)略的深入推進，農(nóng)村法治狀況明顯改善。從農(nóng)民積極參與基層自治，到基層干部依法辦事，再到法治助力平安農(nóng)村建設(shè)，法治正在成為農(nóng)村治理現(xiàn)代化強有力的支撐和保障。

　　歷時一個多月，本報多路記者調(diào)研采訪了江蘇、安徽、江西、山東、云南等5省農(nóng)村法治狀況，既觀察到農(nóng)村社會治理中面臨的種種“成長煩惱”，更感受到近年來法治在廣大農(nóng)村落地生根、開花結(jié)果的可喜變化。

　　與城市相比，農(nóng)村人情社會、熟人社會的特征更加明顯。長期以來，農(nóng)村講情講理重于講法的確是現(xiàn)實。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民對法治的需求日益強烈，講法的重要性也日益凸顯。當(dāng)然，由于種種原因，在我國廣大農(nóng)村還存在農(nóng)民渴望法治卻又遭遇法治尷尬的情況；還存在矛盾糾紛多發(fā)高發(fā)與農(nóng)村法治力量不足、村民法治意識淡薄的困境。

　　令人欣喜的是，隨著全面依法治國的深入推進，農(nóng)村逐漸清除“法治荒地”，農(nóng)村法治建設(shè)走上快速發(fā)展的軌道。鄉(xiāng)土中國的法治色彩亮起來了。

　　選出好干部，帶著群眾干

　　基層治理熱情高

　　6月30日，一場特殊的投票在云南省玉溪市紅塔區(qū)北城街道后所社區(qū)的公房舉行——表決后所社區(qū)《居民公約》以及《集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法》。

　　兩份文本已經(jīng)提前貼在了公房門口，不少居民圍在四周熱烈討論，村民阮麗瓊就是其中之一。“上次不是說，再婚的要按比例分紅嗎？怎么改成滿5年后就能全額分紅了？”阮麗瓊指著相關(guān)條文，有點不解。“我們咨詢了律師，說這不符合法律規(guī)定，這個權(quán)利要么有，要么沒有，不能按比例來。”后所社區(qū)黨總支書記周紹良的解釋得到了阮麗瓊的點頭認可。

　　紅塔區(qū)今年在全區(qū)全面鋪開了《村(居)民公約》和《集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法》修訂工作，得到了群眾的積極響應(yīng)。104個村、社區(qū)中，最少的修改了五六次，多的修改了十幾次，充分吸收了村(居)民提出的意見建議，平均參與投票率和贊成率均超過80%。

　　一個成熟的社會，離不開每一個人對社會公共事務(wù)的關(guān)心，在農(nóng)村更是如此。

　　作為我國社會主義民主政治的基本政治制度之一，基層群眾自治制度是我國最直接、最廣泛、最生動的社會主義民主實踐，全國直接參與基層群眾自治的農(nóng)村人口超過6億。億萬農(nóng)村群眾按照村民委員會組織法的程序和要求組織起來，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，“自己的事自己做、大家的事大家辦”，極大促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著中流砥柱的作用。

　　村民自治最重要的價值就是在民主化進程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序。盡管村民自治制度經(jīng)歷了一個復(fù)雜曲折的過程，在實踐中也遇到不少困難和問題，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，村民自治以其內(nèi)在的價值和力量不斷在實踐中開辟道路，顯示出旺盛的生機和活力。

　　4月下旬，江蘇省灌南縣李集鄉(xiāng)和興村新當(dāng)選的村委會主任惠建忠從杭州趕回老家，帶著在杭務(wù)工同鄉(xiāng)捐出的10多萬元，回村里修橋鋪路。與別的村主任不同，惠建忠是一位“跨省選舉”出的村主任。原來，和興村3800余名選民中，有近2000人常年在杭州務(wù)工。這些人的民主權(quán)利如何保證？經(jīng)過逐級請示，最終在杭州設(shè)立了和興村換屆選舉的“分會場”。

　　“在杭州還能參加老家村委會的換屆選舉，咱可得好好斟酌。”在杭州從事保安職業(yè)的姚冠軍說。核對身份、領(lǐng)票、寫票、投票，投票全程都有錄像……投票當(dāng)天，從早上9點到下午5點，來投票點投票的和興村選民絡(luò)繹不絕。最終，惠建忠高票當(dāng)選新一任和興村村委會主任。

　　在這一輪的村(居)換屆選舉中，江蘇不少地方都像和興村一樣開展了創(chuàng)新探索。無錫市梁溪區(qū)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”進行電子登記；金湖縣對投票站進行全視角視頻投影；靖江市在重點村離任經(jīng)濟責(zé)任審計中引入第三方評估……來自江蘇省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在這一輪村(居)換屆中，全省共有選民5809.1萬人，登記選民5750.9萬人，登記率達99%；參加投票的選民5438.8萬人，參選率94.6%，其中農(nóng)村社區(qū)參選率達97.2%，較上一屆提高2%。

　　踴躍參加民主選舉、主動參與村務(wù)決策、積極制定村規(guī)民約、成立村務(wù)監(jiān)督委員會……近年來，農(nóng)村群眾對于行使民主權(quán)利、管理自己的事情、創(chuàng)造幸福生活的熱情更高了。

　　農(nóng)村法治建設(shè)離不開村民的自覺參與和積極行動，這不僅是重要的民主實踐，也使得農(nóng)村法治面貌悄然改變：村里的大事小情不再由幾個人說了算，村民都有發(fā)表意見的權(quán)利，村委會成了村民利益的“守護者”；村級賬本不再是一本糊涂賬，月月張貼、事事公開讓村民足夠放心；補貼、低保、扶貧款不再是被盯上的“唐僧肉”，真正實現(xiàn)了精準扶貧，保障了“最有需要的人”。

　　實踐證明，當(dāng)廣大農(nóng)村群眾參與公共事務(wù)管理的熱情被點燃，他們對法治的渴望更加迫切。他們既是農(nóng)村法治建設(shè)的受益者，更是法治建設(shè)的主體和最大推動力。

　　講法，比“講蠻”好

　　學(xué)法用法解決問題靠法

　　傳統(tǒng)文化觀念使得農(nóng)村地區(qū)追求一種“無訟”的生活狀態(tài)，在解決矛盾糾紛、維護自身權(quán)益時，“情”和“理”要大于“法”，談“法”就是傷感情、沒面子。所以，農(nóng)民對于法律大都選擇疏遠，既不懂法，又缺乏學(xué)習(xí)法律的主動性、積極性；既不會首先考慮用法律維護合法權(quán)益，對于參與法治建設(shè)也沒有多大積極性。培養(yǎng)農(nóng)民的法治意識、樹立他們的法治信仰，成為農(nóng)村法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵一環(huán)。

　　在江西省撫州市崇仁縣，有一位73歲的老人黃壽孫。

　　他家簡直就是一個小型的法律工作室，一張辦公桌放滿了法律咨詢、糾紛登記等桌簽，15平方米的空間堆滿了各種卷宗資料，調(diào)解申請書、調(diào)解受理登記表、調(diào)查記錄、事故認定書復(fù)印件、醫(yī)院出院記錄、調(diào)解協(xié)議書、調(diào)解回訪記錄等應(yīng)有盡有，并且記錄得清晰規(guī)范。

　　“我干了30多年的基層普法宣傳和人民調(diào)解工作，退休后，又被返聘擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所所長兼普法辦主任，所以在家搭建了這樣一個工作平臺。”黃壽孫說。作為崇仁縣重點培養(yǎng)的“一戶一位‘法律明白人’”之一，黃壽孫曾經(jīng)參與了多起矛盾糾紛的調(diào)解工作。

　　“以前一些農(nóng)民逢事必鬧、十分蠻橫。通過一戶一位‘法律明白人’活動，越來越多的人認識到，講法比‘講蠻’(方言，意為蠻不講理)好！”提及在農(nóng)村全面開展培養(yǎng)一戶一位“法律明白人”活動，崇仁縣委書記程新飛深有感觸地說。

　　如何讓農(nóng)民在講情講理的同時，也講法信法？各地都進行了諸多有益的探索，送法下鄉(xiāng)就是一例。

　　“以前有事得花錢請律師，現(xiàn)在律師不請自來，還免費服務(wù)！”山東省萊蕪市孔家莊村村支書謝恒木說的，正是萊蕪市實施的“百名律師包千村”行動。從2015年以來，萊蕪市通過政府采購的形式，選配169名法律顧問，實現(xiàn)了全市1067個村(社區(qū))的全覆蓋。這些法律顧問通過提供法律咨詢、普法宣傳、法律援助等方式，把法律服務(wù)送到田間地頭，打通了送法下鄉(xiāng)的“最后一公里”。

　　沒有農(nóng)村的法治化，就不可能有整個中國的法治化。現(xiàn)在，農(nóng)村正在進行的多項重大改革，比如農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度改革等等，都涉及農(nóng)民、農(nóng)村的重大利益，更需要用法律為改革保駕護航。

　　“我們現(xiàn)在正在進行農(nóng)村土地確權(quán)工作，但在推進中遇到的矛盾糾紛很多。”江蘇省溧陽市戴埠鎮(zhèn)新橋村村支書陳朝輝說，原來分的柴火山常年沒人打理，有的連東南西北的“四至點”都搞不清楚，現(xiàn)在要確權(quán)，群眾爭得很厲害，“但國家政策規(guī)定得很原則，歷史遺留問題不好解決啊。”

　　溧陽的辦法是讓群眾充分參與到改革當(dāng)中來。溧陽在全市175個行政村都成立了“百姓議事堂”，邀請大家信得過的百姓代表，參與協(xié)商討論有關(guān)土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、承包、征收等關(guān)涉群眾切身利益的問題。

　　“我們這些人大多是老黨員、老干部，東家長西家短搞得比較清楚。讓我們來做調(diào)解、拿方案，村民們大都很信服。”“議事堂”成員戴康留說，不僅如此，調(diào)解的過程也是普法的過程，結(jié)合身邊人、身邊事，大家更能明白法律是怎樣規(guī)定的，法治的種子也就播進了每個村民的心里。

　　在定紛止?fàn)幹幸婪ňS權(quán)

　　矛盾化解不出村

　　“明明簽了協(xié)議，憑什么就不算數(shù)了？”山東萊蕪市的村民陳某又急又氣。出了什么事？原來在2015年3月，家住大王鎮(zhèn)姚家莊的陳某在駕駛一輛貨車無證上路時，與鄰村一名正騎著摩托車的村民王某發(fā)生了交通事故，王某被撞之后經(jīng)搶救無效死亡。這事經(jīng)過調(diào)解，陳某同意一次性給予16萬元的賠償。

　　然而，問題卻沒有他以為的那樣“擺平”了——王某的兒子雖然在調(diào)解協(xié)議書上簽了字，也出具了諒解書，但是王某的女兒還是不依不饒拒絕簽字，提出要告到法院去，追究陳某的刑事責(zé)任并索賠50萬元。

　　陳某趕緊找到包村律師孫立英。一接到這個案子，孫立英就著手調(diào)查了解事情的來龍去脈。“我給他詳細解釋了相關(guān)法律問題，告訴他，王某的女兒有權(quán)提起訴訟，他只有盡力爭取對方諒解，才可能被從輕處罰。”孫立英說。

　　這一番釋法析理讓陳某恍然大悟，隨后就表示一定會積極賠償。最終，陳某獲得了對方諒解，被從輕判處緩刑。

　　像這樣靠法律化解矛盾的故事在山東萊蕪可以說村村都有。萊蕪市司法局局長朱衛(wèi)恒說，律師“包村”能積極參與到矛盾糾紛調(diào)解中來，在定紛止?fàn)幹幸龑?dǎo)村民依法表達訴求、依法維權(quán)，“最終實現(xiàn)‘小事不出村、矛盾不上交’。”

　　“抬頭不見低頭見”，這種農(nóng)村日常生活真實寫照反映出的人情社會，決定了許多家長里短的矛盾糾紛化解，一邊要依法合規(guī)，另一邊也要合乎情理、照顧面子。

　　在安徽蚌埠固鎮(zhèn)縣，有一群被稱為“大佬支”的人常常被鄉(xiāng)親們請去“評評理”。這些人專門在農(nóng)村為人操辦婚喪嫁娶等紅白事，熟諳當(dāng)?shù)厝饲槎Y俗，在村民之間頗有威信。因此，每當(dāng)村民們發(fā)生了口角、糾紛，最先想到就是找“大佬支”來居中說和。

　　徐從友就是固鎮(zhèn)縣連城鎮(zhèn)的一名“大佬支”。他告訴記者，從夫妻吵架到土地糾紛，什么樣的矛盾糾紛他都調(diào)解過：“大家都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，抬頭不見低頭見，總要講幾分人情、面子。如果一上來就講法律，你不合法他合法，有些傷感情。請我們來說和就不一樣，大家坐下來，細細談、慢慢聊，事情很快就解決了。”

　　除了“大佬支”，當(dāng)?shù)剡€發(fā)動了包括老黨員、老教師在內(nèi)的“五老人員”來參與調(diào)解糾紛，并通過每成功調(diào)解一起就給予50到200元補貼的方式調(diào)動其積極性。“這些人人熟、地熟、情況熟，出現(xiàn)糾紛就能第一時間在村里得到處理，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。”連城鎮(zhèn)黨委書記張公民說。

　　像這樣充分調(diào)動民間力量參與矛盾調(diào)處化解的經(jīng)驗，全國各地根據(jù)自己的實際情況，有許多創(chuàng)新探索。云南玉溪紅塔區(qū)在修訂村規(guī)民約的過程中，明確提出：“要根據(jù)村社風(fēng)俗習(xí)慣和群眾基礎(chǔ)，理出可以利用的政策措施，把一些群眾認同的土辦法吸收到村規(guī)民約中來。”

　　北城街道古城社區(qū)在修訂過程中，將鄰里和睦、熱心公益、互幫互助等內(nèi)容都列入其中。在古城社區(qū)的《村民公約》中，記者看到，其中明確提出“鄰里糾紛，應(yīng)本著團結(jié)友善的原則協(xié)商解決，協(xié)商不成可申請社區(qū)調(diào)解委員會調(diào)解，也可依法起訴。但不得‘以牙還牙、以暴制暴’。”

　　社區(qū)黨總支書記、居委會主任張德生說：“村規(guī)民約是農(nóng)村自治的重要依據(jù)，也是在農(nóng)村倡導(dǎo)知榮辱、爭先進良好風(fēng)氣的最好抓手。用村規(guī)民約來推動基層民主法治建設(shè)、構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，最適合不過了。”

　　治安防控用上“互聯(lián)網(wǎng)+”

　　平安農(nóng)村更放心

　　農(nóng)村是法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，確保農(nóng)村社會的長治久安，就需要綜合施策、群防群治、多管齊下，才能營造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。

　　安徽省固鎮(zhèn)縣的陳成林曾經(jīng)接到這樣一個電話，詢問他家周圍社會治安如何、發(fā)現(xiàn)存在什么違法違規(guī)行為：“最后還主動問我有沒有什么意見想向縣里反映，于是我就提了一句附近飯店的燒烤有污染，影響了群眾生活。”沒想到，僅隔一天，鎮(zhèn)政府和居委會的干部找到他了解情況，飯店的污染問題很快得到了徹底治理。

　　“電話訪平安”，這是固鎮(zhèn)縣通過設(shè)立的縣安全感滿意度調(diào)查中心隨時了解農(nóng)村社會平安建設(shè)動態(tài)的一個舉措。僅今年上半年，像這樣的電話調(diào)查就有效撥打共計1.38萬個，解答老百姓關(guān)于法律、政策、咨詢各類疑問860個，對于群眾反映的156件事項均進行了及時交辦、督辦和跟蹤回訪，目前已全部辦結(jié)。

　　群眾的眼睛是雪亮的，法治要想樹立威信，讓老百姓遇事就能找法用法，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部首先得率先垂范，尤其是政法機關(guān)必須做表率。

　　“以前一趕上農(nóng)村有征地拆遷這樣的事情，派出所就安排警力到現(xiàn)場去。可現(xiàn)在情況有了很大改變，如果要出警，就必須問清楚征地拆遷的手續(xù)全不全、程序合不合法。”江蘇溧陽竹簀鎮(zhèn)派出所所長王峰告訴記者，農(nóng)村的法治生態(tài)正在發(fā)生可喜變化，除了過去在非法拆遷、野蠻拆遷中出現(xiàn)的問題得到了治理，而且派出所里如今能夠?qū)崿F(xiàn)全程錄音錄像，保證了犯罪嫌疑人的權(quán)利從進入派出所的第一刻就有保障，杜絕刑訊逼供的發(fā)生。

　　除了傳統(tǒng)的治安防控手段，隨著互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)飛速發(fā)展，農(nóng)村社會的平安建設(shè)也有了“彎道超車”的機會。

　　記者來到安徽固鎮(zhèn)縣澮南村村民王情家時，王情的丈夫正外出打工，家里只留下了她和孩子。王情告訴記者，因為丈夫長年在外，家里萬一出了什么事沒個男人總是讓人有些擔(dān)心。其實像她這樣的情況在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村并不少見，不僅在家的村民不放心，在外務(wù)工的青壯年村民對留守的兒童、婦女、老人更是牽腸掛肚。

　　“不過現(xiàn)在好了，政府給我們家里免費安裝了一臺一鍵報警求助器，如果出現(xiàn)緊急情況一按按鈕，不僅村里的民警、村干部能知道，而且我丈夫的手機上也能收到信號。”王情邊向記者展示鑰匙環(huán)大小的一鍵報警裝置一邊說。“有了這樣的技術(shù)，在農(nóng)村不僅能夠?qū)崿F(xiàn)警情的第一時間處置，而且也讓村民的其他救助事項，特別是空巢老人、留守兒童的需求得到及時回應(yīng)。”固鎮(zhèn)縣政法委副書記、縣綜治辦主任丁恒賢說。

　　不僅如此，固鎮(zhèn)縣還運用科技打造了一套信息化立體化治安防范體系。據(jù)介紹，該縣將農(nóng)村社會納入了“天眼護家園”項目，在城區(qū)監(jiān)控整合的同時，還在農(nóng)村易發(fā)案地區(qū)、主要道路和路口、公共復(fù)雜場所，建設(shè)監(jiān)控點、“電子圍欄”、治安電子卡口、治安高空瞭望點等，實現(xiàn)了縣域內(nèi)全方位精確跟蹤監(jiān)控。

　　記者在澮南村看到，該村建成的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，不僅可以做到進出車輛、人員的自動識別，還能讓村民隨時隨地通過自己的手機查看每一處監(jiān)控視頻，讓不法行為無處藏身。“有了‘互聯(lián)網(wǎng)+’的農(nóng)村治安防控，守望相助不再是什么難事了。”丁恒賢說。

　　后記

　　法治強，農(nóng)村更美好

　　郡縣治，天下安；鄉(xiāng)村治，百姓安。千百年來，鄉(xiāng)土中國的和諧穩(wěn)定對于國泰民安有著格外重要的意義。在一個多月的調(diào)研采訪中，我們有幾點體會和認識：

　　一、增強法治思維，才有農(nóng)村的善治。農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不斷加速、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破、城鎮(zhèn)化進程進一步加快，這些因素使得傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足農(nóng)村社會治理的需求。

　　誰來填補農(nóng)村社會治理的空白？誰來維護鄉(xiāng)土中國的和諧穩(wěn)定？答案就是法治。在邁向農(nóng)村治理現(xiàn)代化的征途中，隨著全面依法治國的深入推進，以法治為基調(diào)的治理體系在廣大農(nóng)村扎根成長，法治在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村和諧、農(nóng)民致富保駕護航。

　　二、依法治理，才能順利推進農(nóng)村改革。法治是規(guī)則之治。農(nóng)村正處于改革的風(fēng)口浪尖，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地制度改革等等一系列改革舉措，使農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大而深刻的變化。在這一關(guān)鍵時刻，尤其要注重加強與農(nóng)村有關(guān)的立法修法工作，確保與農(nóng)村有關(guān)的法律制度符合農(nóng)村的發(fā)展需求和客觀實際，有效保護農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益。

　　三、信仰法治，才能引領(lǐng)農(nóng)村革故鼎新。良法善治開創(chuàng)法治新風(fēng)尚。強化農(nóng)村法治，可以消融農(nóng)村社會遺存的封建觀念、宗族勢力等，樹立現(xiàn)代法治文化，擁抱現(xiàn)代法治文明。在調(diào)研中，記者感到，各地多種形式的法治教育和法治實踐使農(nóng)民的法治意識不斷增強，運用法治思維和法治手段維護權(quán)益、推動發(fā)展的能力不斷提高。遇事找法、辦事依法、解決問題靠法逐步成為共識，村規(guī)民約對接法律法規(guī)，鄉(xiāng)風(fēng)更加文明。

　　四、農(nóng)村法治建設(shè)要注重法理與情理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。中國人講究天理、人情、國法。在廣大農(nóng)村，“公序”的建立更是離不開“良俗”的支持。道德、習(xí)俗、禮儀，以及傳統(tǒng)的村規(guī)民約等等，都是治理農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的重要資源、寶貴財富。在農(nóng)村厲行法治，需要合乎情、循于法，要充分發(fā)揮調(diào)解等多元化矛盾糾紛解決機制的作用。德法兼容、德法并進，為處在快速變革中的農(nóng)村提供潤滑劑、穩(wěn)壓器。

　　唯有堅持法治定力、久久為功、扎實推進，農(nóng)村法治才能結(jié)出碩果，廣大農(nóng)村才能全面奔小康，明天更美好！

　　(本報記者張毅、廖文根、彭波、張洋、徐雋、張璁、魏哲哲、倪弋報道)