國務院383改革方案全文公開 383改革方案總報告內容解讀

（2）以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點，加快基礎產業領域改革。基礎產業的壟斷弊端，已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響。大力度推進基礎行業改革刻不容緩。改革的重點是放寬準入，形成競爭性市場結構，同時在自然壟斷環節形成有效監管。

——開放投資，探索適合國情的鐵路運營模式。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上，選擇一批發展潛力較大、業務邊界清晰、適合于成立干線公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時進行其他市場化的融資試點，保障鐵路建設投資穩定增長。借鑒國際上“網運分離”“區域競爭”“干線公司+平行線競爭”等運營模式，從實際出發，積極探索適合國情的鐵路運營模式。鐵路監管部門應制定并實施通路權開放等相關規則。

——以形成成品油定價新機制、放寬非常規油氣資源的勘探開發準入為突破口，推進石油天然氣行業的改革。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。放寬非常規油氣資源勘探開發市場準入，完善礦權出讓和轉讓制度，將頁巖油等非常規油氣資源作為獨立礦種，納入礦權管理，加速相關資源的勘探開發。將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度。

——引入大用戶直購電，建立實時競爭發電市場，深化電力體制改革。實行大用戶直購電，建立實時競爭發電市場，開展“競價上網”，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革，上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業效率的獨立輸配電價；居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價。率先實現輸配業務的財務分開，在開展試點的基礎上逐步實現輸配完全分開。

——加快業務相互開放，實質性推進三網融合。實現電信、互聯網、廣電主體業務相互開放和相互進入。整合分散的監管職能，建立統一監管體系。再次重組電信企業，形成多家競爭實力相當的電信運營商，以利于有效競爭。

（3）以權利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革。現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

——提供平等保護土地產權的制度基礎設施。以落實集體成員權時點和量化集體資產為核心，確保農村土地承包關系長久不變。將農村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權、登記、頒證到每個農民。實施以土地為基礎的不動產統一登記制度。在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。

——構建平等進入、公平交易的土地市場。在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。隨著農村集體建設用地直接入市，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

——建立公平共享的土地增值收益分配制度。對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償，農民房屋按市價補償，被征地農民納入城鎮社保體系。改革土地出讓制度和用地模式，合理確定城市土地用于建設與農民留用比例。建立國家土地基金制度。

——建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。建立土地價值評估體系。將土地稅收計征重點從流轉環節轉向保有環節，實施從價計征。率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅。

——建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者身份獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造國有土地儲備機構，建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度，明確國有土地資產經營收益不得當期使用，其用途和績效由人大審議監督。完善國有土地融資制度，用于抵押融資的土地必須權證和主體明確，由第三方機構進行資產評估。

——建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性，依法落實用途管制。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

（4）以降低金融行業準入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再平衡的有利時機，建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進程；化解潛在金融風險；與財稅體制和要素價格改革等相配合，形成協同效應。

——深化金融機構產權結構和治理結構改革。降低金融行業準入門檻，形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經濟的金融服務需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例，通過金股等國際通行的股權形式和有效監管，體現國家對金融機構的控制力。在城市商業銀行等區域性金融機構經營狀況總體穩定的情況下，及早推進并購重組和股權多元化，以控制和化解風險隱患。降低金融行業準入門檻，鼓勵能滿足金融服務需求的新興民營金融機構的發展，特別是鼓勵有實力的互聯網機構發揮自身獨特優勢進入小微金融領域，鼓勵社會資金設立農村金融服務機構。

——推進利率市場化進程，倒逼金融機構提升競爭力和創新能力，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎。推動大額可轉讓存單（CD）的利率市場化，取消貸款利率下浮限制，擴大市場化定價的金融產品規模，形成完整的市場化基準收益率曲線。設立存款保險制度，建立金融機構破產退出機制，以并購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構。

——推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換。十年內使人民幣成為主要的國際結算和投資計價貨幣，在局部市場成為國際儲備貨幣。以此倒逼外匯市場、跨境投資、債券市場、金融機構本外幣綜合經營等領域的改革。

——以適應轉型升級和城鎮化建設需要為重點完善金融市場體系。重點發展面向中小企業和創新型企業的創業板、新三板、場外市場等多層次資本市場體系。大幅度提高債券在融資結構中的比重，實現場內外市場、銀行間及交易所市場的互聯互通，建立統一的債券監管體系。深化發行制度市場化改革，重點從發行環節實質審核轉向信息披露。監管重點從行政性審批和保護金融機構，轉向防控風險為本和保護金融消費者。針對日趨活躍的跨市場金融創新活動，強化央行對金融體系系統性風險防范的協調職能。構建中央與地方分層有序的金融管理體系。

（5）以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點，啟動新一輪財稅體制改革。以分稅制為基礎的財稅體制與社會主義市場經濟基本適應，總體方向需繼續堅持。針對現存的政府事權不清、收支結構不合理、地方債務風險突出等問題，應在維持宏觀稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下，以中央政府上劃部分事權建立“國民基礎社會保障包”為突破口，深入推進財稅體制改革，優化收支結構，促進政府職能轉變，增強中長期財政穩定性和可持續性。

——以事權合理劃分重新確定財力配置。合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優先原則，進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

——實施“國民基礎社會保障包”制度。為促進人口自由流動，保障國民基本社會權益，帶動資源優化配置和生產率提高，可設計并實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括：用名義賬戶制統一各類人群的基本養老保險，基本養老保險基金實行全國統籌；醫保參保補貼實現費隨人走，人口跨行政區流動時補貼由上級政府承擔；中央政府對義務教育生均經費實行按在校生人數均一定額投入；對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。這些待遇都記錄到統一的個人社會保障卡中，全體人民均可享受。社會保障卡具有補貼結算功能，并實現全國范圍的可攜帶。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，隨著時間推移逐步擴展內容、提高水平，并最終取代戶籍制度。

——積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅建設。加快建立不動產登記制度。擴大房產稅試點范圍，盡快完善相關制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產環節改為零售環節征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入，市、區縣政府每項非稅收入征收均需要省級人大以上批準。

——規范地方發債制度，防范債務風險。健全政府會計制度，編制政府資產負債表。明確地方政府債務主體，提高地方融資活動透明度。規范地方融資平臺，“開前門、堵后門”，擴大地方政府自行發債范圍，并建立債務風險預警機制。啟動市政收益債發行，通過資產證券化、引入保險和養老金等機構投資者拓寬地方政府融資渠道。

——建立和完善基礎性財稅制度。實現全口徑預算，試行編制中期預算。在投入和服務程序上明確基本公共服務國家標準。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林、地熱等納入資源稅征收范圍，開征環境稅。全面提高政府稅收征管能力，將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監督制度。

（6） 以重新界定職能、國有資產資本化為重點，深化國有資產管理體制改革。近些年來，國有資產管理體制和國有企業改革取得一定進展，但仍存在定位不清、經營效率低下、競爭力不強等問題。與其他經濟體比較，我國數量龐大的國有資產可以在國家現代化建設中發揮特殊優勢。深化改革需要進一步明確國有資產職能定位、推進國有資產資本化、改進運營模式和治理方式，以實現國家能力提升和社會利益最大化目標。

——重新界定國有資產職能。按照提供廣義公共產品、提升國家能力、促進社會利益最大化的要求，明確國有資產具有以下四項基本職能。第一類是社會保障職能，重點是為養老、醫療、教育、住房、減貧、社會救助等方面的社會保障職能提供支持。第二類是提供非盈利性公共服務職能，主要涉及基礎設施、基礎產業中的普遍服務部分。第三類是促進戰略性產業穩定、競爭和創新的職能，主要涉及能源、交通、通信、金融等領域。第四類是保障國家安全的職能，主要涉及國防領域。

——完成國有企業的公司制改造，為國有資產資本化創造條件。對尚未實行改制的國有企業，包括國有獨資企業和集團公司，盡快實施規范的公司化改造。具備條件的，可實行股權結構多元化，或做出上市安排。

——按照不同職能建立一批國有資本運營基金。參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式，與上述國有資產職能分類相對應，通過劃撥現有國有企業股權，建立一批國有資本投資運營基金。根據不同職能的特性，分別制定各類基金的出資方式、經營目標和考核機制。社會保障類基金在控制風險的前提下實現保值增值。非盈利性公共服務類基金通常會存在政策性虧損，應在成本控制、服務標準等方面提出要求。對促進戰略性產業穩定、競爭和創新類基金，應提出在相關領域可考核的穩定供給、促進競爭和創新等政策性目標和相應的經營業績指標。國家安全類基金應服務于已定的國防建設目標，并完成相應的經營業績指標。

——建立和完善出資人制度和職業經理人制度。根據不同類別基金經營目標的要求，采取相應的出資方式，如社保類基金主要采取分散投資方式，其他類別基金可采取參股、控股以至獨資等方式。采取公開招聘、競爭上崗、有進有出等方式，形成具備國際水準的職業經理人制度。

——國資委依據已定的經營目標和考核機制，對各類基金進行監督管理，并任免其負責人。國資委日常工作對國務院負責，定期向全國人大報告工作并接受質詢和監督。從中長期看，應形成包括國有資本和財政資金在內的統一的國家資產負債表，財政盈余可充實國有資本，國有資本也可以彌補財政赤字。